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    解碼中央環保督察:由查企為主轉變為督政為主,問責近2萬幹部

    解碼中央環保督察:由查企為主轉變為督政為主,問責近2萬幹部

    中央環保督察將中國傳統的環境監管模式

    由查企為主轉變為督政為主

    解碼中央環保督察:由查企為主轉變為督政為主,問責近2萬幹部

    解碼中央環保督察:由查企為主轉變為督政為主,問責近2萬幹部

    2017 年 12 月 24 日,浙江省杭州市,中央第二環境保護督察組向浙江省移交生態環境問題材料。圖/ 視覺中國

    解碼中央環保督察

    本刊記者/徐天

    本文首發於總第844期《中國新聞周刊》

    環保,是近幾年的熱詞。這其中,被稱為「環保欽差」的中央環保督察組,無疑最受關注。「開展中央環保督察,嚴肅查處違法案件」被寫入了2018年的《政府工作報告》。

    自2015年12月啟動河北省環保督察試點以來,中央環保督察組在2016年7月和11月、2017年4月和8月,分四批對另外30個省(區、市)開展督察,實現了全國31個省(區、市)的督察全覆蓋。

    首輪中央環保督察累計立案處罰2.9萬家企業,罰款約14.3億元;立案偵查1518件,拘留1527人;約談黨政領導幹部18448人,問責18199人。

    過去,環保部也會牽頭進行環保監察,但是監察對象通常是企業,解決的問題較為局部。2015年7月1日,中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過《環境保護督察方案(試行)》(下稱《督察方案》),把環境問題突出、重大環境事件頻發、環境保護責任落實不力的地方作為先期督察對象。

    督察工作將以中央環境保護督察組的形式開展,督察對象是省區市黨委和政府及其有關部門,並下沉至部分地市級黨委政府部門。環保督察強調「黨政同責」「一崗雙責」,意味着地方黨委與政府一道接受監督,督察結果作為領導幹部考核評價任免的重要依據。

    評論認為,中央環保督察將中國傳統的環境監管模式,由查企為主轉變為督政為主,成為一項重大變革

    中央環保督察啟動兩年多以來,各省(區、市)出台或修訂生態環境保護政策法規、制度標準等240多項,其中山東、海南、四川、西藏等地印發文件,將環境保護納入幹部履職盡責考核評價範疇。進行過督察的這31個省份,均出台了環境保護職責分工文件、環境保護督察方案,以及黨政領導幹部生態環境損害責任追究實施辦法。

    2018年,第二輪次的中央環保督察即將展開。根據初步規劃,第一輪督察問題的「回頭看」將成為2018年的首要工作。另外,還將指導地方建立省級環保督察體系,實現國家督省、省督市縣的中央和省兩級督察體制機制,發揮督察聯動效應,形成環保督察的長效機制,維持環保高壓態勢。

    從查企到督政

    2017年8月,第四批中央環保督察啟動,八個中央環境保護督察組分別負責對吉林、浙江、山東、海南、四川、西藏、青海、新疆(含兵團)開展督察進駐工作。

    與過去一樣,在啟動之前,媒體公布了該批次督察的八個小組組長、副組長名單,以及舉報電話。

    這八個組長分別是焦煥成、吳新雄、馬中平、賈治邦、朱之鑫、蔣巨峰、楊松、李家祥。他們均在全國人大或全國政協任職,均為省部級官員。據了解,中央環保督察組的組長一般都滿足以上兩點條件,另外,官員自身必須經驗豐富、理論水平高。

    而這四批、31個組的副組長,均由環保部的在職副部長擔任。據了解,這同樣是中央環保督察的相關規定。

    一般而言,每個中央環保督察組通常有30人左右。除了組長、副組長外,組員基本都來自相應的片區。

    作為環保部的事業單位,華東、華南、西北、西南、東北、華北這六大督查中心先後成立,中心主要承擔加強環境保護監督執法、應對突發環境事件、協調跨省界污染糾紛等職能。

    2017年,六個督查中心改名為督察局,由事業單位變更為環保部的派出機構。機構職能中,新增了「承擔中央環保督察有關工作」的職能。

    一般來說,不同中央環保督察組的組員,就按照所督察省份所屬片區,由該片區的環保部督察局的工作人員組成。人手不夠的時候,也會從環保部以及其他片區督察局抽調人手。

    除此之外,人員構成中還有一名總協調員。通常來說,該協調員一般由督察省份所屬的環保部督察局的相關領導擔任。

    督察組進駐後,通常進行為期一個月的中央環保督察。全國政協委員、重慶市環保局副局長余國東告訴《中國新聞周刊》,2016年,中央第五環保督察組在重慶進駐的30天期間,一直沒有休息,包括雙休日。

    外界認為,中央環保督察,實現了從查企到督政的轉變,有利於落實「黨政同責」「一崗雙責」的要求。中央環保督察的過程,也確實與督政密切相關。

    國家環境保護督察辦公室副主任劉長根曾在接受媒體採訪時,將中央環保督察的步驟總結為三個階段。

    第一個階段是省級層面督察,大概有十天時間。省級層面督察主要是通過與省級領導還有省級有關部門主要領導開展個別談話,調閱省級黨委政府和有關部門的資料,走訪主要承擔環保職責的有關部門,同時受理信訪舉報等等。通過這些方式,把握全省環保工作的整體情況,聚焦突出問題,為下一步督察奠定基礎。

    在河北省進行督察時,督察組一共與26位省級領導做了個別談話,包括省委書記、省長,近期退出領導崗位的一些省級領導,也包括省高法、高檢的主要領導。督察組對談話作了設計,每個問題都具有很強的針對性。

    問題包括:你認為你省突出的環境問題主要有哪些,你認為你們哪個地方的環境問題最突出,責任沒有到位等等。「有些相關部門領導的談話還有針對性的追問,比如工信部門,涉及一些淘汰落後產能的情況可能會有追問。」

    重慶市環保局副局長余國東告訴《中國新聞周刊》,督察組對重慶市四套班子的領導、相關部門的一把手均進行了談話,了解與環保相關的政策制定情況、履職落實情況等。「如果在督察過程中發現了問題,還會回過頭再找這個人談話,總之是深入調研。」

    第二個階段是下沉地市督察。下沉督察是針對督察準備和省級層面督察梳理出來的問題線索,下沉到部分地市進行調查取證核實。主要看這些問題是不是真的,責任在哪個方面。時間也是十天左右。

    問題線索大概有百餘個,除了省級層面督察梳理出來的之外,還有針對督察準備的。這些事先準備的問題,大多來自於督察局對所轄省份環境問題的日常了解,也有一些來自於過去環保部收到的信訪舉報線索。

    余國東介紹,督察局掌握的線索往往是獨立的,即便不在中央環保督察期間,督察局也經常會不通過省級環保部門,而是直接去地市,就相關線索進行調查。

    據劉長根告訴媒體,在中央環保督察組進駐之前,相關人員會通過明察暗訪,摸情況、找線索,形成問題清單和進駐手冊。

    除了這些線索之外,督察期間,各督察組都設立專門值班電話和郵政信箱,受理被督察省份環保方面來信和來電舉報,這些問題多數都交給該省環保部門進行解決

    余國東介紹,通常來說,來信來電舉報都會在當天由督察組轉交給地方,地方環保部門也會按照問題涉及的地方或部門,當天交辦,在規定時間內辦結。無論是問題本身,還是處理結果,均要進行公示。如果中央環保督察組已經結束該省的督察,在結束之後的一周時間之內,所有來信來電舉報問題必須進行辦理意見反饋。

    據了解,已經結束的四批全覆蓋中央環保督察過程中,一共受理了群眾舉報13.5萬件,除去一部分重複案件,經過合併後,向地方交辦10.4萬件,截至2017年10月,已經有10.2萬件得到辦結,當時的辦結率超過98%。這其中約有8萬件涉及垃圾、油煙、惡臭、噪聲、企業污染以及黑臭水體問題。

    全國政協委員、湖南省環保廳副廳長潘碧靈告訴《中國新聞周刊》,為了了解這些問題產生的深層次原因,湖南省紀委牽頭組織了六個小組,在中央環保督察組進駐期間,負責對不同群眾反映環境問題背後涉及黨委政府及有關部門責任的調查問責。

    解碼中央環保督察:由查企為主轉變為督政為主,問責近2萬幹部

    1 月 19 日,海南省三亞市小洲島項目工地正在進行生態復綠。圖/ 中新

    問責

    督察的第三個階段,是梳理分析歸檔。劉長根說,一方面是對前兩個階段的工作進行梳理,形成一些基本的觀點和報告框架,同時根據需要,還可能對未下沉地市的突出問題進行取證,開展針對性的補充督察。另外,對在工作中涉及的文件材料進行歸檔,該歸還的歸還,該帶走的帶走。

    通常來說,中央環保督察組會在幾個月之後向督察省份進行意見反饋。廣東省和重慶市的中央環保督察均在2016年11月至12月間進行,反饋意見均在次年4月收到。湖南省的中央環保督察在2017年4月至5月間進行,反饋意見在當年7月收到。

    劉長根提到,督察報告以梳理問題和生態環境損害責任追究案件為重點,每個督察報告總體上70%的篇幅講問題,20%的篇幅談成績,10%的篇幅提建議。

    目前,各省收到的督察報告均已公開。這些督察報告中不乏犀利的言辭。比如,中央第四環保督察組向海南省反饋督察情況時指出,海南的「一些地方和部門對全省得天獨厚的生態環境沾沾自喜,盲目自滿,認為自然環境好就是工作做得好。一些市縣重經濟發展、輕環境保護,熱衷於搞『短平快』的速效政績工程,財政過分依賴房地產」。

    環保部在記者會上介紹,四批次的環保督察,發現了各省(區、市)在環保方面存在的六個方面共性問題。一是一些地區大氣和水環境問題突出;二是環境治理基礎設施建設嚴重滯後;三是一些自然保護區違規審批、違規建設;四是水資源過度開發;五是工業污染問題仍然較為突出;六是農村環境問題比較突出。「這些問題與我國發展階段有關,也與地方黨委政府不重視、不作為、不擔當有很大關係。」

    根據規定,各省在收到反饋意見之後,研究制定整改方案,在30個工作日內報送國務院。整改方案和整改落實情況均要及時向社會公開。

    其後,各省將督察組指出的問題逐條細化,詳細列出整改措施、期限及目標,也規定了整改領導小組的成員和負責人。劉長根介紹,有約一半的省份由黨政主要領導共同擔任整改領導小組組長,其餘均由黨委或政府主要領導擔任組長。

    各級有關部門也隨即制定了具體整改方案,黨政主要領導為第一責任人。這些整改方案報省里備案,作為整改銷號和調度考評依據。為了監督整改進度,湖南省實行一月一調度、一督辦、一通報,兩月一推進,三月一評議,對整改推進不力、整改工作落實不到位、進度明顯滯後、問題仍然突出的,視情採取曝光、通報、約談、問責、掛牌督辦、區域限批等措施。

    根據各省的整改方案,國家環境保護督察辦公室對其整改進度進行後續監督。

    除了相關問題的整改,中央環保督察之所以被稱作「環保欽差」,一個很重要的原因在於,督察組會對相關人員提出追究問責。湖南省收到的督察反饋,也包括督察組梳理的生態環境損害責任追究問題清單。

    「中央環保督察是綜合性的督察,是『大環保』的概念,所以不管是環保部門,還是其他部門,只要失職失責,都要進行問責。」劉長根說,問責範圍不僅涵蓋環保系統內部人士,還包括地方黨政、國有企業、基層社區、國土、林業、水利、住建、農業、城管、安監、工信、交通、公安、發改、旅遊等各個與環保相關的部門。

    問責,毫無疑問會起到震懾作用。數據表明,首輪中央環保督察累計立案處罰2.9萬家企業,罰款約14.3億元;立案偵查1518件,拘留1527人;約談黨政領導幹部18448人,問責18199人。

    根據中央的部署,2018年,將指導地方建立省級環保督察體系,實現國家督省、省督市縣的中央和省兩級督察體制機制,發揮督察聯動效應,形成環保督察的長效機制,維持環保高壓態勢。

    這也與省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革有關。

    2016年9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》,意見中提出,試點省份將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收,由省級環保部門統一行使,通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察。

    社會環保體系仍待建立

    目前的環保督察已經形成了高壓化、常態化趨勢,不過,這其中仍有一些問題存在。為此,民進中央專門就進一步加強和完善中央環保督察提出了黨派提案。

    全國政協委員、湖南省環保廳副廳長潘碧靈在談到這一提案時指出,正如民進中央黨派提案所提,中央環保督察的人員構成,除了組長之外,其他人員均來自環保系統,這容易給其他部門造成中央環保督察仍然是環保部門督察的錯覺,或者至少只能算中央領導下的環保督察。

    「我們在配合中央環保督察時,有的其他部門的領導就跟我說,這是在為我們環保部門做事。中央環保督察是黨中央、國務院對省級黨委政府的督察,而不是環保部對省級黨委政府的督察。但由於組織結構的現狀,有些人會有這樣的誤解。」

    而因此也引發了第二個問題。潘碧靈認為,雖然目前強調一崗雙責,但發改委、住建部、農業部、水利部等相關部委並沒有參與督察、督辦,地方相關部門的責任意識和壓力傳導就不夠。

    另外,潘碧靈提出,目前,雖然不少省份都將環境保護納入幹部履職盡責考核評價範疇,進行過督察的31個省份均出台了黨政領導幹部生態環境損害責任追究實施辦法,但這些考評體系目前作用發揮還有限。

    「有的幹部可能會覺得,這點影響問題不大,只是考核適當扣點分,並不是一票否決,真正對領導幹部的使用產生影響的情況還是比較少。說到底,這種問責還未產生普遍的切膚之痛。」

    除此之外,另有一位不願具名、曾參與過中央環保督察的全國政協委員提出,更重要的問題在於,環境問題如何能從根本上得以解決。

    目前,對於環保問題,各級黨政領導的重視程度、推進力度以及產生效果均是空前的,但如何將成果進行鞏固,進行長期的、制度化的落實,是一個難題。

    潘碧靈認為,現在有一種新的形式主義,以文件貫徹文件,以會議貫徹會議。「百姓投訴的問題,一個星期、半個月就可以解決。但這種解決是短期的。環境污染治理不是光靠落實責任就能夠解決的,長期來看,必須依靠資金和項目治理。這需要政府加大投入,但光靠政府是不夠的,還需要企業乃至全社會都參與進來。」

    目前,基層的環境治理資金壓力很大。「很多地方,基本民生能保障就很不錯了,沒有餘錢搞環保。光靠層層落實責任、層層傳達壓力是不夠的。」他提出,政府對於環保方面的資金投入還應該繼續加大比重。

    余國東也表示,因為環境污染問題,許多地方面臨產業結構的調整。這需要政府各部門共同配合,引導該地區發展綠色產業,在資金上給予補助,政策上給予支持,甚至為地方協調、牽線搭橋。

    另外,潘碧靈還指出,造成環境污染的,不僅僅是企業,還包括每一個個體。比如開車、吃燒烤、燃放鞭炮煙花,甚至日常生活,都有可能造成廢氣、廢水的排放。

    但有環保人士指出,對百姓來說,新樓盤旁邊要有好的學校、公立醫院,卻不能有垃圾處理設施、污水處理設施。樓盤進行售賣時,不敢宣傳周圍有這樣的設施。建造時,百姓進行投訴,或者直接要求停工。中國這方面的設施確實存在很大的缺口。

    可以說,全社會系統的環保體系尚未完全建立。潘碧靈認為,中國必須要在體制機制、資金投入等方面有較大的改變,環境質量的改善才能取得明顯成效。

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