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    行業報告|多角度探討房地產稅方案與影響

    行業報告|多角度探討房地產稅方案與影響

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    房產稅還是房地產稅?

    徵收的應是房地產稅,而非房產稅。理論上房地產稅是一個完整的稅收體系,徵稅對象包括「房產」和「地產」,徵稅範圍覆蓋「交易」和「持有」環節,徵稅基礎應當從價計征。目前我們的房地產稅體系缺乏對「房地產」在「持有」環節的「從價」徵收,同時交易環節的稅種過多、有重複計征之嫌。

    在持有環節,我們建議將城市與農村土地使用稅種統一、從價計征,同時房產稅擴大到住宅範圍、覆蓋農村,可視乎實際情況將房產稅與土地使用稅合併為房地產稅或分類統計。在房地產交易環節,涉及的稅費種類較多,其中土地增值稅與所得稅的性質重合,個人所得稅可結合試點分類徵收減免。此外可考慮新增遺贈環節的稅收,達到社會財富再分配的目的。

    很多人持有「房產稅」而非「房地產稅」的觀點實際上是基於名字而非實質的說法。其理由是現階段的土地使用稅不會取消——涉及到不同部委的利益,因此徵收的一定是「房產稅」。我們認為這種說法忽視了「房產稅」的本質,即從價徵收,當前房屋價值實際上以土地價值為主,尤其是增值部分(建築物理論上是逐年折價的),因此無論土地使用稅是否取消,稅種名字是否包含「地」,都不改變其徵收的是「房地產稅」的實質。

    圖:目前房地產稅徵收體系與改進建議

    行業報告|多角度探討房地產稅方案與影響

    房地產稅古已有之,大道至簡,主要為三個稅種:契稅、土地稅和房產稅。我國房地產交易環節課稅最早可追溯到東晉時代,稱之「估稅」,即後來的契稅。周代出現了以「邸店」(堆放、沽賣貨物的場所)為對象在使用環節徵稅,東晉開徵房屋租賃稅,唐代開徵間架稅(按百姓擁有的房屋數量徵收),後發展為房捐,亦即房地產稅的前身。

    徵收房地產稅具有法理基礎嗎?

    徵收房地產稅理由主要為兩種,一是用於社區公共服務的投入,二是作為社會財富再分配的調節機制。其他理由有諸如土地公有或國有、建立房地產長效機制等,這類原因略顯寬泛,難以對實際稅收制度建設有指導性的意義。

    隨着城市更新與市政配套服務需求的升級,地方政府需要穩定的財政收入以支持教育、醫療、交通等公共資源的投入,而公共資源的升級將進一步促進該地區房價的上升,達到房價與稅收的良性正向循環。

    以美國為例,房地產稅的主要用途是對地方的公共服務提供保障和支持,使居民能享受完善的公共設施和福利、良好的治安環境、優質的教育資源等配套設施。2016年,美國共取得財產稅4958億美元(房產稅占93%),其中,聯邦政府共取得209億美元的財產稅收入,州政府共取得190億美元的財產稅收入,占州政府稅收收入2%,地方政府財產稅收入4,560億美元,占地方政府稅收收入69%。具體到地方,2015年華盛頓州56%的物業稅收入都流向了教育,16%流向郡縣地區,12.7%流向城市,還有一部分用於救火、港口、圖書館、公園、急救等。

    相較於目前以土地出讓金和城建教育等附加稅作為城市建設主要資金來源的財稅體制,房地產稅在稅基的選擇和建立可持續財政收入制度上更具合理性。在稅基的選擇上,目前地方政府用於城市的公共事業和設施的稅收為城市維護建設稅和教育費附加稅,是以增值稅和消費稅為計稅依據的附加稅,繳納增值稅和消費稅的納稅人為從事生產經營活動的企業單位和個人,因此相對於提高本地的教育、醫療水平而言,發展商業活動對地方政府的吸引力更大。

    由於激勵機制的偏差,目前的財稅體制在某種程度上導致了政府對於教育、醫療資源的投入不足。從稅收的可持續性考慮,在早期城市發展的過程中,通過發展經濟增加就業人口和人均收入從而提高土地出讓金,實現正向循環,但其代價是後進城人口負擔了更高的城市發展成本,早期城市人口主要享受增值收益而無成本支出。

    隨着城市發展進入穩定期,人口增速逐漸趨緩,新房需求的下降導致依靠土地出讓金的財政模式無法持續,因此在城市發展後期財稅制度必然會轉向存量資產徵稅,從而保證稅收來源的穩定性。

    就社會財富再分配的角度來看,徵收房地產稅也顯得合情合理。房地產稅實際主要是對「地產」徵稅,我們看到的房價上漲實質是地價在上漲。需要強調的是,土地升值主要來源於城市規劃、經濟發展以及外來勞動者的共同努力,與土地使用權擁有者自身的貢獻並不完全掛鈎。土地使用權擁有者的確繳納了70年土地出讓金,可以看做是早期對城市發展的資本投入,但同時也必須看到,地價上漲更重要的原因是城市規劃、城市自身的的經濟發展和外來勞動者的貢獻,不然中國任何一塊土地的收益應該是等價的。

    「平均地權,漲價歸公」。回顧中國歷史上的改革,我們看到總是圍繞土地展開的,在孫中山的帶領下口號是「平均地權,漲價歸公」,在毛主席的帶領下是「打土豪,分田地」,都反映的是土地價值如何分配的問題。我們用了二十年時間走完了發達國家幾十年甚至百年才完成的城鎮化過程,土地價值的迅速分化問題顯得尤為嚴峻。因此在這一理念下,我們認為土地的增值不應完全由使用權擁有者所享受,針對土地增值部分徵稅是對社會財富的公平合理的再分配,當然房地產稅徵收後的用途、該如何分配以符合城市規劃與外來勞動者的利益訴求又是另一個很大的話題了。

    這裡存在一個問題是,如果是為了公平分配土地增值收益,那麼應當着重於流轉環節徵稅還是持有環節?目前我國流轉環節徵收土地增值稅和個人所得稅,持有環節居民持有的非經營性住宅尚未徵收。流轉環節中涉及到財富調節機制的土地增值稅、增值稅的目前免徵門檻較低,個人所得稅達不到財富調節機制的效果,往往以交易總額為稅基繳納1%——易於轉嫁給買家,而非與賣家實際獲得的價差收益以及個人所得的稅率相結合。在韓國,出售房屋所獲收益實行分級累進稅率,最高稅率可達50%,日本亦類似。

    備註:我國流轉環節中二手住宅主要繳納契稅(稅率 1~3%),個人所得稅(稅率為交易總額 1%或兩次交易差的 20%,賣方繳納,持有 5 年以上唯一住宅免徵),土地增值稅(普通住宅免徵,非普通住宅稅率 0.25%~0.5%,購買 5 年以上免徵),增值稅(稅率5%,非一線城市購買 2 年以上免徵)。

    流轉環節徵稅的優點是易於判斷土地增值金額同時徵收操作上難度較低,但是流轉環節有其特殊性所在,即稅收往往有前轉傾向,易於轉嫁給買家負擔,從而與再分配土地增值收益的目的南轅北轍。

    而持有環節稅收具有資本化傾向,主要由資產持有者負擔,徵收金額即稅負承受能力與人均可支配收入相關性更高,而在交易環節決定稅收承受能力的更重要的是房地產市場的供需關係、對價格上漲的預期等,因此從土地增值收益再分配的角度考慮持有環節徵稅優於交易環節,同時需要改進個稅所得機制。

    但值得注意的是,增加稅收環節的同時有否有必要降低交易環節的稅負,持有與交易環節的徵稅是否有重複性,居民是否有相應的稅收承擔能力以及對於房價將有怎樣的影響?這些在制定房地產稅徵收細則之時都需要有詳盡的計算。房地產稅的改革不僅涉及到整個財稅體系還需考慮到具體經濟背景,任何一個經濟現象和措施都不應是孤立的。

    綜上,我們認為在保有環節徵收房地產稅在法理上具有非常充分的理由,但同時也必須看到存在障礙需要解決:一則是70年土地使用權,二則是價漲徵稅而價跌退稅嗎?

    我們擁有建築物的所有權,但只有70年的土地使用權。受益於城市發展土地價值得到提升,而附着於地面上的建築物其本身的價值是在不斷折舊的。針對土地升值收益徵稅的潛在含義是在未徵稅的情況下,該土地使用權所有者將獲得土地增值收益,這一前提與70年使用權相矛盾,如果在第71年該土地使用權所有者失去了使用權或無法續期,則該收益不歸屬於土地使用權當前擁有者,政府又有什麼理由來對他徵稅呢。因此要徵收房地產稅必須先解決70年使用權的問題,免費續期或低價續期以保障土地使用權所有者與土地增值收益權責相匹配。

    土地增減值涉及的稅收征免事實上與交易環節中的土地增值稅、個人所得稅更相關,在保有環節中,土地評估價值若出現減值,則按減值後的評估價值計算相關稅收即可。既然要理清房地產稅的整體運營體系,我們建議在交易環節中可參考建立起完善的個人所得稅徵稅退稅體系,因出售房屋獲利應當徵稅,而出售房屋的虧損是否也可以抵稅呢?理論上可與公司所得稅類似,當企業出現虧損時,允許在一定年度內抵扣利潤所得。

    備註:目前個人所得稅的繳納主體是工薪階層的工資收入,而勞務、資本收入較難徵稅,開闢房地產稅這一財產稅將較好的針對高財富人群的徵稅,優化稅收結構,在一定程度上減少貧富差距的擴大。

    房地產稅的稅基與稅率該如何確立?

    理論上,應覆蓋存量、城鄉統征、從價徵收,房地分離。實際操作中,可逐步擴大試點範圍,一二三四線城市逐級實施,房地產打包計價,對特定對象適當予以免徵優惠。

    從海外的房地產稅徵收經驗來看,總體原則是「寬稅基、低稅率」,由地方政府因城施策制定稅率,免徵範圍、額度較小,減少房價的波動性,總體上房市發展平穩,房價漲幅不高,以徵收物業稅用於公共服務為主,實現社會財富再分配功能主要靠遺產稅和贈與稅。

    而在我國,在上海、重慶試點徵收保有環節的房產稅,實際上免徵範圍較大,主要覆蓋增量房屋,其稅收理念更偏重於社會財富的再分配。此次房地產稅的立法目標是覆蓋存量房、進一步城市農村全面徵收,稅收草案尚未確定,可能情況有三:「寬稅基、低稅率」、「窄稅基、高稅率」、甚至「窄稅基、低稅率」,事實上這取決於國家徵稅的思路是什麼,收取公共服務的支出還是調節社會財富。

    我國目前開徵房地產稅側重於社會財富再分配的理念可能性較高。就金額來看房地產稅的徵收金額很難與土地出讓金收入相提並論,兩者相差一個數量級,全國範圍內總體上城市建設與公共資源投入的資金更多來源於土地出讓而非房地產稅。而從土地增值來看,2000年以來我國年均新房售價漲幅為8%,如果具體到同一地段的房屋增值幅度應當還會更高,因此我們預計現階段側重於社會財富再分配的可能性較高,即「窄稅基」——免徵範圍較大,對應的是人均30-60平米的免徵面積(應當高於該城市的人均居住面積)或首套自用房免徵。同時基於這一理念,對第二、三、四套房實行懲罰性「高稅率」也是存在可能性的。

    分城級,一線城市存量房占比較高,二手房市場銷售額占總銷售額超過50%,土地出讓金收入占總體財稅收入的比例較低(北京2016年土地使用權出讓金/(財政收入+政府性基金收入+國有資本經營收入)為8%,上海為11%,全國為17%)且未來會繼續降低,因此可能實行相對的「寬稅基」,通過較小的人均免徵面積(即30平米的可能性較高)擴大房地產稅徵收金額,以此籌集用於公共資源投入的支出。同時配合累進制稅率對二套房或過高的人均面積部分徵收高稅率,最終形成「寬稅基、低稅率」與「窄稅基、高稅率」相結合的稅制。

    二線城市二手房市場銷售額占總銷售額比例約為38%,土地出讓金收入占地方總財政收入比例較高,且預計新房市場與土地城郊市場仍將維持一定熱度,因此稅收應當更傾向財富的調節機制——「窄稅基、高稅率」。當然二線城市的定義過於寬泛,城市內部的差異較大,具體城市還需要因城施策。

    三四線城市主要以新房交易市場為主,地方財政對土地的依賴度非常高,從徵收房地 產稅的時間來看應當會有延後,且徵收金額預期不會過高——「窄稅基、高稅率」。

    圖:一線城市二手房銷售面積與一手房的比例上升至1:1(左軸:萬平方米)

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    圖:二線城市二手房銷售面積與一手房的比例增至60%以上(左軸:萬平方米)

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    我們要注意國情不同、城市發展階段不同將導致徵稅的目的和結果具有差異。由於發達國家房地產市場已進入平穩階段,房價低速增長——每年漲幅介於CPI與GDP增速之間,因此房產稅更偏重於收取物業管理費的性質。而我國由於快速城鎮化和其他原因導致房價漲幅較大,因此房地產稅更側重於土地增值收益的再分配。而不同城級間、甚至同城級不同城市間由於經濟、政治的背景差異也會導致房地產稅徵收標準有所區別。

    房地產稅可以降低房價嗎?

    第一,決定房價的是供需關係,徵收房地產稅會改變短期內的供需關係,但不改變長期走勢。第二,美國經驗顯示,提高保有環節的房產稅率能夠降低房價的波動率。第三,房產稅額與房價漲幅呈負相關,美國加州第13號提案實證研究與日本房地產市場的研究都佐證了這一點。最後,與我國土地制度最類似的香港實行的房地產稅收制度值得我們警惕,香港在保有環節房產稅「寬稅基、低稅率」的特點使得保有環節的房產稅未起到平抑房價漲幅的作用,相反,開發及交易環節的高稅收促進了房價的上漲。

    美國經驗顯示,提高房產稅率能夠降低房價的波動率。多數研究表明,房產稅稅率升高(或減免的消除)將降低對住房的需求,導致房價下降。但也有研究表明,在某些假設下,稅率變化主要反映在房價變化上,對住房需求的影響很小。

    2016年IMF用了2005-2014年期間美國各州和大都市統計區(MSA)的有效房產稅率的數據集來分析房產稅率與房價波動之間的關係。發現房產稅率對房價波動有負面影響,房產稅率上升導致房價波動減少。分析結果具有重要的政策含義,表明房產稅可以作為抑制房價波動的重要工具。通過建模得出,房產稅率增加0.5%(總樣本中的一個標準差)導致房價波動率下降0.5-5.5%,具體取決於經驗規範和波動率的衡量標準。(資料來源:Can Property Taxes Reduce House Price Volatility Evidence from U.S. Regions, IMF)

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    其中i表示州,t表示時間,VOL表示房價波動,TAX表示物業稅率,X表示控制變量的矢量。

    圖:以美國為例,回歸結果顯示房產稅率與房價波動係數為負

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    上表列舉了回歸結果。列(I)-(IV)是基於房價實際增長率的波動率結果,而列(V)-(VIII)是基於去趨勢房價的波動率結果。在兩種情況中,財產稅變量的斜率係數是負的(並且在大多數情況下是顯着的),與房價波動率和財產稅率之間負相關的理論預測相一致。財產稅率上升1個標準差(0.48%)導致基於增長率測量的波動率減少1.3-1.7%,基於去趨勢度量的波動率減少0.5-0.6%。

    加州第13號提案實證研究:一美元的房產稅減少使得房價上升約7.275美元。20世紀70年代時美國經濟出現停滯性通貨膨脹,納稅人飽受房產稅過重之苦,於是1978年6月加利福尼亞州通過了第13號提案(Proposition13),主要內容為降低稅率、計稅價格與稅種。據美國加利福尼亞大學伯克利分校的Kenneth T.Rosen分析,一美元的房產稅減少使得房價上升約7.275美元。

    針對日本房地產市場的研究表明房產稅上調能降低住房價格。Lei Wu和Xiaoping Zheng利用城市經濟學理論,研究了日本的城市土地和住房價格之間的關係。該研究採用了1990年到2009年間10個城市的數據樣本,研究結果表明土地價格對住房價格有顯著的正向影響,1%的土地價格增長將導致房價增長0.43%,這與土地價格上升導致住房供給減少,推動住房價格平衡的理論相吻合。

    此外,他們還得出,住房價格不僅僅是由一些基礎因素,如:人口數量,人均收入和 建造成本等決定的,同時也與居民的房產稅支出和預期的住房價格增長有關,房產稅稅率 上調或房價預期增長率下降會提高居民住房成本,進而降低住房價格。這些經驗證據表明, 對房屋徵收房產稅可能有助於控制房屋價格。此外,有效的房地產稅制度可能會抑制對住 宅用地的過度需求。

    圖:以日本為例,回歸結果顯示房產稅率與預期住房價格增長的係數為負

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    值得警惕的是,香港在保有環節房產稅「寬稅基、低稅率」的特點使得保有環節的房產稅未起到平抑房價漲幅的作用,相反,開發及交易環節的高稅收促進了房價的上漲。根據香港房地產稅收對住宅價格影響的實證分析(鄧菊秋和趙婷,2014),保有環節房產稅收對住宅價格影響有限,而開發及交易環節房產稅收對香港住宅價格的影響較為明顯,並且符號為正。一大原因是保有環節房產稅的寬稅基、低稅率的特點(差餉一般不到房價的0.3%),並且保有環節的稅基為市場租金,而交易環節的稅基則為市場交易價格,使得其對房價影響不大,政府通過稅收調節房價的效果也因此有限。

    2017-18年香港政府總收入5,077億元,其中利得稅1,390億元,占27.4%,印花稅530億元,占10.4%。2016-17年,政府總收入5731億元,其中,利得稅位居榜首,為1392億元,占24.3%,印花稅619億元,占10.8%,而在房地產持有環節的物業稅和一般差餉占比較少,分別為0.59%和3.71%。

    鄧秋菊和趙婷的研究公式如下:

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    表:以香港為例,回歸結果顯示交易環節稅率與住房價格增長的係數為負

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    (報告來源:申萬宏源)

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