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    普法驛站」最高法院判例:《城鄉規劃法》第六十八條規定的「責成」行為的可訴性

    裁判要旨

    「責成」行為本身通常只具有內部性,是上級政府為推進行政強制執行而明確具體實施部門的內部核准指令活動,同時是一種過程性、階段性的行政活動,其本身往往並不對當事人的實體合法權益產生直接影響,難以作為行政訴訟受案範圍,除非出現極個別情形下政府以自身名義直接對當事人作出而非依法責成「有關部門」實施或者出現其他可能產生外化效果之情形。

    中華人民共和國最高人民法院

    行 政 裁 定 書

    (2018)最高法申4119號

    再審申請人(一審起訴人、二審上訴人):黃蓉。

    再審申請人黃蓉訴江蘇省南京市建鄴區人民政府(以下簡稱建鄴區政府)、江蘇省南京市建鄴區城市管理行政執法局(以下簡稱建鄴區執法局)房屋拆除行政強制一案,江蘇省南京市中級人民法院於2017年12月21日作出(2017)蘇01行初1004號行政裁定:對黃蓉的起訴,不予立案。黃蓉不服提起上訴後,江蘇省高級人民法院於2018年4月13日作出(2018)蘇行終285號行政裁定:駁回上訴,維持一審裁定。黃蓉仍不服,向本院申請再審。本院依法由審判員王曉濱、審判員耿寶建、審判員白雅麗組成合議庭,對本案進行了審查,現已審查終結。

    黃蓉請求本院撤銷一、二審裁定,對其起訴予以立案受理,並支持其一審時提出的訴訟請求。其申請再審主張的主要事實和理由為:根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條之規定,建鄴區執法局作出寧城執建強執字(2017)第006號No.0010023《強制執行決定書》(以下簡稱6號《強制執行決定書》),必然是依據建鄴區政府的「責成」,故6號《強制執行決定書》的作出是建鄴區政府、建鄴區執法局的共同行政行為,一審法院的釋明理由不能成立,再審申請人將建鄴區政府、建鄴區執法局列為共同被告,於法有據;6號《強制執行決定書》存在多處違法情形,應予撤銷。一、二審裁定認定事實不清、適用法律錯誤。

    本院認為:本案中,再審申請人黃蓉認為建鄴區執法局向其作出的6號《強制執行決定書》違法,向江蘇省南京市中級人民法院提起訴訟,請求確認建鄴區政府依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定責成建鄴區執法局作出6號《強制執行決定書》的行政行為違法;確認建鄴區執法局作出6號《強制執行決定書》違法並予以撤銷。《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定:「城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定後,當事人不停止建設或者逾期不拆除的,建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門採取查封施工現場、強制拆除等措施。」本案中,6號《強制執行決定書》中載明:「依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條的規定,我局決定自2017年12月19日起,對你(單位)上述違法建設組織強制拆除。」由上可見,《強制執行決定書》明確的執行主體是建鄴區執法局。至於該局實施行政強制是否經過建鄴區政府「責成」程序,只是判斷該局其後行政強制行為合法性的要件之一。而「責成」行為本身通常只具有內部性,是上級政府為推進行政強制執行而明確具體實施部門的內部核准指令活動,同時是一種過程性、階段性的行政活動,其本身往往並不對再審申請人的實體合法權益產生直接影響,難以作為行政訴訟受案範圍,除非出現極個別情形下政府以自身名義直接對被執行人作出而非依法責成「有關部門」實施或者出現其他可能產生外化效果之情形。此外,再審申請人在本案中並未提供證據證明建鄴區政府作出過「責成」行為或者該行為直接產生了外化效果。因此,其將建鄴區政府列為共同被告,要求對6號《強制執行決定書》承擔責任,缺乏事實根據和法律依據。經一審法院釋明後,再審申請人拒絕變更,一、二審法院據此裁定不予立案、駁回上訴,並無明顯不當。當然,對於以建鄴區執法局為被告的訴訟,如果一審法院已經立案受理該案,依法可將已受理案件移送至有管轄權的法院審理。而在本案中,由於一審法院針對建鄴區政府和建鄴區執法局的起訴一併裁定不予立案,故對於後者移送管轄的條件已不具備,但由於法院已向再審申請人明確釋明了級別管轄問題,故並未從根本上侵害其訴權。再審申請人仍可以建鄴區執法局為被告,向有管轄權的法院依法直接提起訴訟。

    綜上,黃蓉的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定,裁定如下:

    駁回再審申請人黃蓉的再審申請。

    審 判 長 王曉濱

    審 判 員 耿寶建

    審 判 員 白雅麗

    二〇一八年九月二十九日

    法官助理 蔣 蔚

    書 記 員 李 璐

    (來源:行政涉法研究公眾號)

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